Polemik Pasal 5 Ayat (1) UU Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat Sebagai Klausul Per Se Illegal dalam Kasus Dugaan Perjanjian Penetapan Harga Oleh 97 Pelaku Usaha Fintech Lending di Indonesia

 

Ketentuan mengenai tindakan yang dilarang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“UU No. 5 Tahun 1999”) disusun menggunakan dua jenis pendekatan, yaitu Per Se Illegal dan Rule of Reason.

1. Per Se Illegal

Klausul larangan dengan sifat Per Se Illegal menganggap tindakan yang dilakukan pelaku usaha merugikan kepentingan masyarakat tanpa adanya urgensi untuk melihat dampak apakah tindakan tersebut sebenarnya memang benar melanggar prinsip persaingan usaha yang sehat.

Berdasarkan Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Tentang Larangan Praktik Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“Naskah Akademik RUU Persaingan Usaha”), syarat diaplikasikannya sifat Per Se Illegal adalah sebagai berikut:

• Harus ditujukan kepada “perilaku bisnis” daripada situasi pasar, hal ini disebabkan oleh keputusan melawan hukum ditentukan tanpa melihat akibat dari tindakan yang dilakukan dengan asumsi bahwa tindakan tersebut dilakukan secara sengaja; dan
• Harus dapat ditentukan dengan mudah bahwa tindakan yang dilakukan oleh pelaku usaha adalah tindakan yang dilarang.

• Rule of Reason

Pendekatan Rule of Reason digunakan untuk menilai ataupun membuat evaluasi mengenai dampak dari sebuah tindakan yang dilakukan oleh pelaku usaha, apakah tindakan tersebut menghalangi atau justru bersifat mendukung adanya persaingan usaha yang sehat. Dalam hal sebuah tindakan pelaku usaha bersifat Rule of Reason, maka harus diuji terlebih dahulu terkait dengan ada atau tidaknya kerugian yang nyata terhadap persaingan usaha yang ada.

Walaupun tidak dibedakan secara eksplisit di dalam undang-undang, namun terdapat petunjuk untuk membedakan sifat larangan yang diterapkan, yaitu pasal larangan dengan sifat Rule of Reason mencantumkan kalimat “…dapat mengakibat terjadinya praktek monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat” dalam rumusan pasalnya.

Berikut adalah klasifikasi larangan dalam UU No. 5 Tahun 1999:[1]

No.	Jenis Perjanjian	Pasal	Sifat Larangan
1.	Oligopoli	4	Rule of Reason
2.	Penetapan harga	5	Per Se Illegal
3.	Diskriminasi harga	6	Per Se Illegal
4.	Perjanjian penetapan harga predator	7	Rule of Reason
5.	Penetapan harga jualan semula	8	Rule of Reason
6.	Perjanjian pembagian wilayah	9	Rule of Reason
7.	Pemboikotan	10	Per Se Illegal
8.	Kartel	11	Rule of Reason
9.	Trust	12	Rule of Reason
10.	Oligopsoni	13	Rule of Reason
11.	Integrasi vartikal	14	Rule of Reason
12.	Exclusive Distribution Agreement	15 (1)	Per Se Illegal
13.	Tying agreement	15 (2)	Per Se Illegal
14.	Vartical Agreement on Discount	15 (3)	Per Se Illegal
15.	Perjanjian luar negeri	16	Rule of Reason
16.	Monopoli	17	Rule of Reason
17.	Monopsoni	18	Rule of Reason
18.	Penguasaan pasar	19	Rule of Reason
19.	Kegiatan menjual rugi	20	Rule of Reason
20.	Kecurangan dalam menetapkan biaya produksi	21	Rule of Reason
21.	Persekongkolan tender	22	Rule of Reason
22.	Persekongkolan membocorkan rahasia dagang/Perusahaan	23	Rule of Reason
23.	Persekongkolan menghambat perdagangan	24	Per Se Illegal
24.	Posisi dominan	25	Per Se Illegal
25.	Jabatan rangkap	26	Rule of Reason
26.	Pemilikan saham	27	Per Se Illegal
27.	Merger, akuisisi dan konsolidasi	28-29	Rule of Reason

Berkaitan dengan sifat klausul larangan dalam UU No. 5 Tahun 1999 tersebut, Komisi Pengawas Persaingan Usaha (“KPPU”) dalam sidang Majelis Komisi di Jakarta pada hari Kamis, 26 Maret 2026 mengeluarkan Putusan Nomor 05/KPPU-I/2025 (“Putusan KPPU No. 05/2025”) yang menyatakan bahwa sebanyak 97 pelaku usaha layanan pinjam-meminjam uang berbasis teknologi informasi (“Fintech Lending” atau “Pindar”) telah terbukti melanggar Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999 mengenai tindakan perjanjian penetapan harga atas penetapan batas atas Manfaat Ekonomi yang dapat dikenakan oleh pelaku usaha Pindar kepada Penerima Dana (borrower).

Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999

“(1) Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menetapkan harga atas suatu barang dan/atau jasa yang harus dibayar oleh konsumen atau pelanggan pada pasar bersangkutan yang sama

(2) Ketentuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) tidak berlaku bagi:

a. Suatu perjanjian yang dibuat dalam suatu usaha patungan; atau

b. Suatu perjanjian yang didasarkan undang-undang yang berlaku”

Putusan tersebut cukup menarik pandangan dari berbagai pihak. Pasalnya, tindakan yang dianggap sebagai perjanjian penetapan harga oleh Komisi KPPU tersebut adalah penetapan batas atas Manfaat Ekonomi pelaku usaha Pindar (mencakup bunga, margin, bagi hasil, biaya administrasi, biaya platform, biaya komisi dan biaya lainnya selain denda keterlambatan, bea materai dan pajak) yang tercantum di dalam Code of Conduct satu-satunya organisasi penaung Pindar yang diakui oleh Otoritas Jasa Keuangan (“OJK”), yaitu Asosiasi Fintech Pendanaan Bersama Indonesia (“AFPI”).

Akibat sifat Per Se Illegal dari pasal yang dikenakan KPPU kepada 97 pelaku usaha Pindar tersebut, KPPU menilai bahwa pertimbangan dilakukannya pelanggaran terhadap UU No. 5 Tahun 1999 oleh para pelaku usaha Pindar hanya perlu dilihat dari pemenuhan unsur secara normatif tanpa perlu melihat dampak atau urgensi tindakan para pelaku usaha Pindar tersebut terhadap persaingan usaha dan masyarakat. Adapun inti pertimbangan pemenuhan unsur para pelaku usaha Pindar yang tercantum dalam Putusan KPPU No. 05/2025 adalah sebagai berikut:

1. Unsur Pelaku Usaha

97 pelaku usaha Pindar (di dalam putusan disebut sebagai “Terlapor”) merupakan badan hukum yang termasuk ke dalam pelaku usaha sebagaimana dimaksud dalam UU No. 5 Tahun 1999.

• Unsur Perjanjian
• Terdapat penetapan batas atas Manfaat Ekonomi di dalam Pedoman Perilaku AFPI yang dipatuhi oleh para Terlapor selaku anggota AFPI.
• Seluruh Terlapor tergabung di dalam grup WhatsApp asosiasi sehingga seluruh Terlapor menerima informasi terkait dengan Pedoman Perilaku AFPI yang di dalamnya tercantum mengenai ketentuan batas atas Manfaat Ekonomi.
• Penetapan batas atas Manfaat Ekonomi tersebut telah diketahui oleh para Terlapor dan tidak terdapat penolakan yang nyata sehingga berdasarkan praktis dan penafsiran komparatif, tindakan para Terlapor dianggap dapat diidentifikasikan sebagai sebuah perjanjian atau kesepakatan terkait ketentuan batas atas Manfaat Ekonomi tersebut.

• Unsur Pelaku Pesaing

Para Terlapor menjalankan kegiatan usaha yang sama yaitu jasa layanan pinjam-meminjam uang berbasis teknologi yang saling bersaing satu dengan yang lainnya.

• Unsur Harga Pasar

Manfaat Ekonomi terdiri dari bunga, biaya administrasi dan biaya-biaya lain yang harus dibayar oleh Penerima Dana (borrower) terkait transaksi pinjam meminjam dengan Pemberi Dana (lender) yang diperantarakan oleh para Terlapor, sehingga termasuk dalam definisi sebagai Harga Pasar.

• Unsur Jasa

Produk yang ditawarkan para Terlapor adalah produk jasa layanan pinjam meminjam uang berbasis teknologi informasi di Indonesia.

• Unsur Konsumen

Konsumen atau pelanggan adalah masyarakat yang melakukan transaksi pinjam meminjam uang melalui para Terlapor kepada Pemberi Dana (lender).

• Unsur Pasar Bersangkutan

Bahwa pasar bersangkutan di dalam perkara a quo adalah jasa layanan pinjam meminjam uang berbasis tekonologi informasi di Indonesia sehingga para Terlapor memenuhi Unsur Pasar Bersangkutan.

Pertimbangan Majelis KPPU tersebut di atas, terutama terkait pemenuhan unsur “Perjanjian” menimbulkan polemik bagi pemerhati akademik mengenai ke-kaku-an penerapan sifat larangan Per Se Illegal dalam UU No. 5 Tahun 1999.

Beberapa Ahli di dalam persidangan perkara a quo mengungkapkan tindakan para pelaku usaha Pindar sejatinya tidak memenuhi definisi dari sebuah “Perjanjian” di dalam UU No. 5 Tahun 1999. Guru Besar Universitas Gadjah Mada sekaligus Ahli Persaingan Usaha Prof. Dr. Nindyo Pramono, S.H., M.S., menjelaskan bahwa kepatuhan terhadap pedoman perilaku yang ditetapkan oleh sebuah asosiasi lebih tepat dikategorikan sebagai perbuatan bersama dan bukan perjanjian. Hal ini dikarenakan anggota asosiasi berdiri sejajar dan hanya mematuhi aturan yang diterbitkan tanpa adanya hubungan timbal balik atau konsensus horizontal yang menjadi ciri perjanjian di dalam UU No. 5 Tahun 1999.

Pemahaman serupa juga disampaikan oleh Lektor Kepala Universitas Brawijaya Dr. Hanif Nur Widhiyanti, S.H., M.Hum., yang menyatakan bahwa definisi perjanjian di dalam UU No. 5 Tahun 1999 menuntut adanya free consent. Maka apabila anggota asosiasi berada dalam posisi yang diwajibkan untuk mau tidak mau mengikuti aturan, terdapat independensi yang hilang sehingga tidak dapat dikatakan adanya kesepakatan di antara anggota asosiasi.

Hal ini turut menjadi pertimbangan majelis Komisi KPPU pada perkara lain, melalui Putusan Nomor 20/KPPU-I/2023 mengenai perkara penetapan harga usaha jasa depo peti kemas yang mempertimbangkan bahwa surat edaran asosiasi tidak cukup untuk membuktikan adanya kesepakatan bersama yang sungguh-sungguh terjadi antara para pelaku usaha untuk menetapkan harga tertentu, terlebih karena dalam praktiknya tarif yang ditetapkan kepada konsumen tidak seragam dan tetap melalui tahap negosiasi.

Pendapat para ahli tersebut pada dasarnya didorong oleh kenyataan yang terjadi di lapangan terhadap penetapan batas atas Manfaat Ekonomi bagi pelaku usaha Pindar, yaitu:

1. Penetapan batas atas Manfaat Ekonomi dilandaskan oleh masyarakat lapis menengah yang terjerat bunga pinjaman daring illegal yang terlampau tinggi, disusul dengan meningkatnya angka bunuh diri akibat terjerat pinjaman daring illegal.

• Untuk membedakan pinjaman daring yang legal dengan illegal, Tomi Joko Arianto selaku Senior DPLI OJK menjelaskan bahwa pada saat itu oleh karena Peraturan Otoritas Jasa Keuangan Nomor 77/POJK.01/2016 Tentang Layanan Pinjam Meminjam Uang Berbasis Teknologi Informasi (“POJK 77/2016”) belum mengatur mengenai bisnis model termasuk Manfaat Ekonomi, maka Otoritas Jasa Keuangan (“OJK”) memberikan ruang kepada AFPI untuk mengatur mengenai batasan Manfaat Ekonomi yang dapat dikenakan ke masyarakat.

• OJK mewajibkan pelaku usaha Pindar untuk bergabung dengan asosiasi yang ditunjuk OJK yaitu AFPI, yang apabila terdapat pelaku usaha Pindar yang tidak bergabung dengan asosiasi maka akan dikenakan sanksi hingga berupa pencabutan izin. Sedangkan untuk bergabung dengan AFPI, terdapat kewajiban untuk tunduk pada Pedoman Perilaku asosiasi yang tercantum pada tanda berizin yang diberikan kepada pelaku usaha Pindar.

• Penetapan batas atas Manfaat Ekonomi yang diatur oleh AFPI terus menurun mulai dari 1% hingga 0,4% yang berdampak pada keuntungan yang dapat diterima oleh Pemberi Dana (lender) dan pelaku usaha Pindar itu sendiri sebagai perantara. Semakin rendah batas atas Manfaat Ekonomi yang ditetapkan, maka semakin rendah pula keuntungan yang dapat diambil oleh pelaku usaha Pindar sebagai perantara pinjaman.

• Terbukti melalui persidangan bahwa Manfaat Ekonomi yang ditetapkan oleh 97 pelaku usaha Pindar bervariatif dan berbeda-beda di bawah batas atas Manfaat Ekonomi yang ditetapkan dalam Pedoman Perilaku AFPI.

• Ketentuan batas atas Manfaat Ekonomi tersebut kemudian diamini oleh OJK dan dituangkan dalam Surat Edaran Otoritas Jasa Keuangan Nomor 19/SEOJK.06/2023 Tentang Penyelenggaraan Layanan Pendanaan Bersama Berbasis Teknologi Informasi (“SEOJK 19/2023”).

Berdasarkan hal tersebut di atas, maka terdapat beberapa poin penting, yaitu:

1. Tidak dapat diputuskan secara sederhana mengenai siapa yang menyusun dan menyepakati penetapan batas atas Manfaat Ekonomi para pelaku usaha Pindar. Apabila dikatakan bahwa disusun oleh para pelaku usaha Pindar, tidak terdapat perjanjian ataupun dokumen pertemuan yang dapat membuktikan kesepakatan dan keterlibatan seluruh pelaku usaha Pindar dalam perumusan Pedoman Perilaku AFPI.

Namun, apabila dikatakan bahwa penetapan batas atas Manfaat Ekonomi tersebut adalah berdasarkan arahan OJK, selama berjalannya persidangan juga tidak terdapat dokumen jelas yang dapat membuktikan adanya arahan OJK, walaupun kemudian penetapan batas atas Manfaat Ekonomi tersebut selanjutnya diamini OJK melalui SEOJK 19/2023. Sehingga sesungguhnya penetapan batas atas Manfaat Ekonomi tersebut membutuhkan pembuktian rigid yang tidak sederhana dan tidak bisa dengan mudah dilimpahkan kepada pelaku usaha Pindar sebagai pihak yang justru ditentukan oleh hukum untuk wajib menjalankan Pedoman Perilaku tersebut.

• Pelaku usaha Pindar tidak memiliki pilihan untuk tidak mengikuti batas atas Manfaat Ekonomi tersebut, dikarenakan untuk mendapatkan izin usaha Fintech Lending, pelaku usaha Pindar wajib bergabung ke dalam AFPI dan mematuhi Pedoman Perilaku yang ada (diatur dalam POJK 10/POJK.05/2022 tentang Layanan Pendanaan Bersama Berbasis Teknologi Informasi). Sehingga sepatutnya pelaku usaha Pindar tidak dapat dikategorikan sebagai para pihak yang membuat perjanjian penetapan harga (in casu batas atas Manfaat Ekonomi).

• Batas atas Manfaat Ekonomi justru menguntungkan bagi masyarakat agar terhindar dari bunga pinjaman yang terlalu tinggi, juga mempermudah untuk membedakan Pindar legal dengan Pindar illegal.

Guru Besar Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Prof. Ine Minara S. Ruky berpendapat bahwa tindakan 97 pelaku usaha Pindar yang mematuhi aturan asosiasi terkait dengan batas atas Manfaat Ekonomi sesungguhnya tidak memenuhi urgensi yang dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat maupun kerugian masyarakat.

Beliau menjelaskan bahwa penetapan ceiling price atau batas atas justru ditujukan untuk melindungi agar konsumen tidak memperoleh harga yang eksploitatif sehingga memang diperuntukkan untuk melindungi konsumen. Selain itu, Prof. Ine Minara S. Ruky juga menyatakan bahwa persaingan tetap dapat terjadi di antara para pelaku usaha yang bersaing untuk menetapkan Manfaat Ekonomi serendah mungkin agar lebih menarik bagi konsumen. Hal ini juga disetujui oleh para 97 pelaku usaha Pindar yang membuktikan bahwa Manfaat Ekonomi yang diterapkan masing-masing Perusahaan adalah berbeda-beda di bawah batas atas Manfaat Ekonomi yang ditetapkan di dalam Panduan Perilaku AFPI dan selanjutnya SEOJK 19/2023.

Apabila penetapan batas atas Manfaat Ekonomi Pindar saja sejatinya menguntungkan masyarakat dengan memberi batas atas bunga pinjaman, Manfaat Ekonomi yang ditetapkan masing-masing pelaku usaha Pindar juga tetap bervariatif (tidak melukai persaingan usaha), kemudian pembuktian unsur perjanjian yang tidak sederhana akibat tidak tersedianya bukti langsung adanya perjanjian penetapan harga, maka apakah penerapan sifat Per Se Illegal dalam pembuktian Pasal 5 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 tersebut masih relevan dan menjunjung asas kebermanfaatan hukum?

Berdasarkan hal tersebut di atas, maka sependek pemahaman Penulis, sepatutnya KPPU sebagai lembaga yang memiliki otoritas untuk menilai dan menginterpretasikan pendekatan sifat larangan pada UU No. 5 Tahun 1999 tidak terpaku pada sifat Pasal 5 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 sebagai Per Se Illegal dan hanya melihat dari segi normatifnya saja,melainkan juga perlu mempertimbangkan dari segi kepatutan, keadilan, efisiensi dan kemanfaatan bagi masyarakat. Oleh karena penetapan batas atas harga pasar tidak diatur secara eksplisit di dalam UU No. 5 Tahun 1999, maka pemenuhan unsur Pasal 5 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1999 tersebut sepatutnya ditentukan melalui pertimbangan apakah penetapan batas atas tersebut melukai hukum persaingan usaha dengan melihat ada atau tidaknya kerugian yang nyata terhadap persaingan usaha yang ada.

Referensi:

• Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.
• Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat yang disusun oleh Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia tanggal 28 September 2020.
• Salinan Putusan KPPU Nomor 05/KPPU-I/2025 tanggal 26 Maret 2026.
• Salinan Surat Edaran Otoritas Jasa Keuangan Republik Indonesia Nomor 19/SEOJK.06/2023 Tentang Penyelenggaraan Layanan Pendanaan Bersama Berbasis Teknologi Informasi.
• Hanif Nur Widhiyanti, Pendekatan Per Se Illegal dan Rule of Reason Dalam Hukum Persaingan (Perbandingan Indonesia-Malaysia), Jurnal Arena Hukum, Volume 8 No. 3, Desember 2015.
• Rahmatul Ulya, Nuzul Rahmayani, Mahlil Adriaman, Perlindungan Hukum Bagi Konsumen Akibat Price Fixing Agreement Pada Tarif Angkutan Udara Yang Menyebabkan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Jurnal Ilmu Hukum “THE JURIS”, Vol. VII, No. 2, Desember 2023.
• Hukumonline (2003), www.hukumonline.com/berita/a/pembuktian-per-se-rule-dalam-uu-anti-monopoli-hol8226/?page=1

Ditulis oleh Irfa Ainun Nazhira (Irfa@fwp.co.id)

Artikel ini dimaksudkan untuk memberikan ringkasan umum dan informasi umum mengenai perkembangan hukum terkini tertentu di Indonesia. Artikel ini tidak dimaksudkan sebagai nasihat hukum dan tidak boleh dianggap sebagai nasihat hukum. FWP menafikan segala tanggung jawab atau kewajiban atas ketidakakuratan, penafsiran, atau kekeliruan yang mungkin terdapat dalam artikel ini. Untuk setiap permasalahan hukum spesifik atau tindakan yang dapat memengaruhi hak dan kewajiban hukum Anda berdasarkan hukum Indonesia, sangat disarankan untuk meminta nasihat dari profesional hukum Indonesia yang berkualifikasi.

---

[1] Hanif Nur Widhiyanti, Pendekatan Per Se Illegal dan Rule of Reason Dalam Hukum Persaingan (Perbandingan Indonesia-Malaysia), Jurnal Arena Hukum, Volume 8 No. 3, Desember 2015, Hal. 391